Bilanci parlamentar 2023, gjetje dhe rekomandime

Viti 2023 ishte i dyti në mandatin e tretë të Partisë Socialiste në qeveri, e cila e vetme, por e përforcuar edhe nga aleancë informale me PSD-në, vijon të ketë kontrollin e plotë numerik në parlament. E pashqetësuar nga presioni publik (mungesë protestash dhe lëvizje antiqeveritare), si dhe nga raportet në përfaqësim (opozitë e dobët dhe e fragmentarizuar), si dhe e rikonfirmuar në zgjedhjet vendore të majit në shumicën absolute të bashkive, PS kishte të gjithë hapësirën, mjetet dhe mundësinë për të iniciuar reforma dhe për të jetësuar programin e saj qeverisës. Në këtë kontekst, gjatë vitit 2023 pritej që institucioni i parlamentit, më i rëndësishmi në hierarkinë e sistemit qeverisës në Shqipëri, të kishte performancë të lartë, për shkak se ishte viti i parë i plotë pas hapjes së negociatave me BE dhe një vit kur Shqipëria do të ishte edhe aktor ndërkombëtar, duke qenë anëtare në Këshillin e Sigurimit, kryesore e radhës, si dhe mikpritëse e disa samiteve të rëndësishme politike, përfshirë ai i Procesit të Berlinit. Të dhënat cilësore të bilancit politik 2023, sidomos të sesionit parlamentar të vjeshtës (shtator-dhjetor) dëshmojnë se ky vit, ndryshe nga pritshmëritë, përbën një shans të humbur për reforma dhe kthim pas në integritetin e institucioneve dhe maturisë politike.

Instituti i Studimeve Politike (ISP) vijon ta monitorojë Kuvendin dhe aktivitetin parlamentar prej vitit 2016. Në vitet 2016-2017 nisma u mbështet nga FES, periudha 2017-2020 nga ambasada e Mbretërisë së Vendeve të Ulta, periudha 2021-2022 nga ambasada e Zvicrës dhe prej 2023 me vetë kontributin e stafit të ISP-së. Gjithsesi, gjatë viteve të fundit ISP ka pasur dhe ka angazhime të tjera specifike lidhur me monitorimin e parlamentit, të tilla si, monitorimi i jetësimit të dekriminalizimit (mbështetur nga NED), monitorimi i standardeve të Kodit të Sjelljes dhe transparencës (mbështetur nga ambasada amerikane), si dhe monitorimi i procesit të raportimit dhe mbikëqyrjes së institucioneve të pavarura (mbështetur nga WFD/ambasada britanike). Si pjesë e angazhimit ISP publikon raporte profesionale monitorimi, të cilat gjenden në faqen zyrtare www.isp.com.al.

Ky raport nuk përfaqëson një projekt dhe as nuk ka donator specifik, ndaj të gjitha gjetjet dhe vlerësimet janë përgjegjësi e ISP dhe stafit të vet të ekspertëve dhe monitoruesve. Qëllimi ynë monitorues lidhet kryesisht me nevojën që ekspertiza jonë e krijuar prej kaq vitesh të përdoret pozitivisht në drejtim të informimit publik mbi parlamentin dhe aktivitetin parlamentar në Shqipëri, por edhe për shkak se vlerësojmë se nuk ka sens që organizatat e shoqërisë civile të operojnë më monitorime pjesore në sektorë të ndryshëm të qeverisjes dhe politikës duke lënë pa monitorim Kuvendin, institucionin kryesor në sistemin politik. Raporti merr në analizë treguesit kryesore të parlamentit aktual, bilancin ligjvënës të sesionit parlamentar shtator-dhjetor 2023, ushtrimin e funksioneve kushtetuese të parlamentit, si dhe ofron gjetje dhe rekomandime.

GJETJET KRYESORE TË MONITORIMIT

Kuvendi si organi përfaqësues i popullit, në veprimtarinë që lidhet me funksionin e tij ligjvënës (miratimi i ligjeve dhe plotësimi i kuadrit kushtetues dhe ligjor të nevojshëm për funksionimin demokratik të shtetit dhe jetës shoqërore); me funksionin e tij zgjedhës (zgjedhja e disa prej funksionarëve më të lartë të shtetit); si dhe me funksionin e kontrollit dhe mbikëqyrjes (kërkesën e llogarisë ndaj institucioneve publike duke respektuar parimin e ndarjes dhe balancimit të pushteteve), duhet të udhëhiqet nga parimet kryesore të shtetit të së drejtës dhe respektimi i standardeve të etikës, sjelljes dhe transparencës. Nga vlerësimi i përgjithshëm i stafit monitorues të ISP-së rezulton se gjatë sesionit parlamentar shtator – dhjetor 2023:

I. Sesioni u dominua nga konfliktualiteti politik dhe incidentet e shumta, dobësim i dukshëm i aktivitetit parlamentar dhe rolit të parlamentit në sistemin politik, kufizim të lirive politike të deputetëve dhe keqpërdorim i përfaqësimit në funksion të agjendave personale politike. Rreth 50% e aktivitetit parlamentar ishte formal, me një mazhorancë që miraton akte ligjore pa debat dhe një opozitë që tenton të pengojë fizikisht dhe me mjete joparlamentare funksionimin e Kuvendit. Seancat plenare shënuan rekord historik për minutazhin minimal, vetëm në 8 minuta u votua edhe buxheti i shtetit 2024 dhe mesatarisht një ligj/vendim kaloi çdo 2 minuta seancë plenare.

II. Kuvendi nuk miratoi asnjë reformë të rëndësishme gjatë sesionit të vjeshtës. Aktet e miratuara janë kryesisht në funksion të agjendës ditore dhe nevojave të Këshillit të Ministrave, i cili ishte iniciues i 100% të ligjeve të miratuara. Nismat e deputetëve janë rritur ndjeshëm, por komisionet e përhershme nuk janë angazhuar në shqyrtimin e tyre duke i lënë në harresë prej muajsh të tërë. Disa nisma u rrëzuan në seancë plenare, një sinjal dekurajues për deputetët në ushtrimin më të madh të së drejtës ligjvënëse. Jo të gjitha nismat ligjore të propozuara nga deputetët i nënshtrohen konsultimit publik. Në rastet kur procesi kryhet, publikohet vetëm nisma ligjore pa përfshirë ligjin e përditësuar për të cilin propozohen ndryshime. Mungesa e këtij të fundit sjell vështirësi në të kuptuarin e ndryshimeve të propozuara.

III. Deputetët më aktivë dhe me bilanc pozitiv në parlament ishin Tabaku e Zhupa (PD), Brace e Bushka (PS). Gratë deputete patën efikasitet më të lartë sesa gjinia tjetër. Në total 41 deputetë nuk patën asnjë diskutim dhe rreth 30 deputetë nuk dëshmuan ndonjë kontribut real në komisione ose në seancat plenare. Në Kuvend vijon të mbingarkohet me angazhime një pakicë deputetësh ndërkohë që pjesa e madhe e deputetëve kanë aktivitet formal.

IV. Kuvendi nuk shënoi progres në funksionin kushtetues të kontrollit mbi pushtetin ekzekutiv. Numri i shfrytëzimit të mekanizmave kushtetues dhe atyre të parashikuara me Rregullore (interpelancë, pyetje, mocion me debat, kërkesa për informacion) ishte i ulët. Shumica parlamentare rrëzoi kërkesat e pakicës për ngritje të dy komisioneve hetimore me arsyetimin se objekti dhe fusha e veprimit nuk respektojnë standardet dhe parimet kushtetuese, ndërkohë që nuk pati asnjë përpjekje nga ky krah politik për të propozuar formulime alternative dhe për t’i dhënë mundësinë pakicës që të riformulonte kërkesën e saj, sikurse vlerëson Gjykata Kushtetuese (GJK).

V. Kuvendi nuk përmbushi funksionin e vet zgjedhor, duke krijuar 23 vakanca, përfshirë vakancën për Avokatin e Popullit dhe Komisionerin kundër Diskriminimit, dy institucione me rëndësi në mbrojtjen e të drejtave të njeriut. Mosrespektimi i afateve nga organet e përfshira në procesin zgjedhës/emërues ndikon negativisht në stabilitetin dhe qëndrueshmërinë e vetë institucionit, pavarësisht se ligjet organike garantojnë vazhdimësinë institucionale duke lënë hapësirë për qëndrimin në detyrë të anëtarit të organit deri sa të zëvendësohet. Rastet e dorëheqjeve apo shkarkimit nga detyra krijojnë boshllëk institucional. Në disa raste vazhdimësia garantohet vetëm për tre muaj. Po ashtu, Kuvendi nuk arriti të marrë vendim për rotacionin nga shoqëria civile dhe grupet e interesit në organet e rëndësishme të qeverisjes së drejtësisë, Këshilli i Lartë Gjyqësor dhe Këshilli i Lartë i Prokurorisë, – shenjë kritike që mund të lexohet edhe si pakt i heshtur për të shtyrë mandatet aktuale të zyrtarëve me mandat të përfunduar në këto organe.

VI. Kuvendi ka bërë hapa pas në drejtim të jetësimit të standardeve të parandalimit të konfliktit të interesit dhe të integritetit në aktivitetin e deputetëve. ISP adresoi në Kuvend të paktën një rast dokumentuar të konfliktit të interesit, ndërkohë që gjatë legjislaturës u shënuan disa raste të ligjeve “të porositura”. Për shembull, në dhjetor një drejtues institucioni të pavarur konfirmoi publikisht se nisma ligjore për ndryshimin e një ligji në favor dhe interes të tij personal ishte shkruar nga ai vetë, ndonëse formalisht nisma u paraqit në Kuvend në emër të dy deputetëve të mazhorancës.

VII. Kuvendi nuk u investua dhe dëshmoi as vullnet politik e institucional për zgjidhje e reflektimi ligjor të së paku gjashtë vendimeve të Gjykatës Kushtetuese (lidhur me dispozitat në Kodin e Procedurës Civile, me pagat dhe pensionet suplementare, avokatët/aksidentet rrugore, vota e diasporës, dispozitat gjatë pandemisë, si dhe mandati i ish ministres së jashtme).

VIII. Nismat e veçuara ligjvënëse të deputetëve, përjashtuar ato për buxhetin, u dominuan jo nga përpjekje për të iniciuar reforma apo për të zgjidhur problematika të qeverisjes, por kryesisht për nevoja politike ditore dhe kundër rivalëve politikë. Të tilla ishin edhe nisma për ndryshime në ligjin për komisionet hetimore dhe nisma për ndryshime në Rregulloren e Kuvendit.

IX. Gjatë sesionit Kuvendi vendosi heqjen e imunitetit parlamentar për deputetin S.B, një prej 2-3 figurave politike dominuese të tranzicionit 32 vjeçar. Zoti Berisha është nën hetime nga SPAK. Megjithëse rreth një dekadë më parë ai ishte një prej iniciuesve të heqjes së plotë të imunitetit parlamentar në rastet e hetimeve për korrupsion, në rastin e tij pati qasje të kundërt. Kërkesa e SPAK dhe vendimi pasues i GJKO për të ndaluar lirinë e lëvizjes jashtë vendit dhe sekuestruar dokumentet e udhëtimit për deputetin S.B. përbën një rast tipik të konfliktit midis dispozitave ligjore dhe atyre kushtetuese. Deputeti refuzoi organet e drejtësisë duke bërë vetë-interpretimin e Kushtetutës, por një padi në Gjykatën Kushtetuese lidhur me këtë rast rezultoi në rrëzimin e saj dhe indirekt, në lënien në fuqi të praktikës aktuale.

X. Deputeti A.A. vijoi të ushtrojë funksionin parlamentar, ndonëse prej korrikut është në kërkim ndërkombëtar i akuzuar për korrupsion. Kuvendi nuk kishte mekanizma trajtimi të praktikave të tilla dhe në kontrast me standardet e dekriminalizimit dhe integritetit, partia politike refuzoi ta përjashtojë atë edhe nga grupi parlamentar.

XI. Aktiviteti legjislativ u bazua edhe në rreth 120 mbledhje të komisioneve të Kuvendit, në diskutime për projekt-aktet dhe në seanca dëgjimore. Komisionet e përhershme u përballën me vështirësi për të funksionuar normalisht (për shkak të bllokimit opozitar mbledhjet u zhvilluan online), për të siguruar kuorumin e mbledhjeve dhe për të pasur rezultate efektive. Rreth 39 vendime të Kuvendit u morën në kundërshtim me procedurat parlamentare të përcaktuara në Rregullore, si dhe rreth 32% e mbledhjeve të komisioneve parlamentare u zhvilluan online, përmes një vendimi të pabazuar ligjor të ndërmarrë nga Kuvendi, vendim i cili siç rezultoi nga hetimi i ISP, ishte marrë pas “faktit të kryer”, pra pasi kishin filluar mbledhjet online. Votimi nga makina i deputetëve u bë trend në së paku 12 raste, përfshirë edhe në votimin për buxhetin e shtetit 2024.

XII. Kuvendi vendosi rekord historik me 63 penalizime disiplinore ndaj deputetëve, ku përfshihen 55% e deputetëve të opozitës. Rastet e penalizimeve gjatë vitit 2023 shënojnë statistikë më të lartë sesa legjislaturat 2005. Niveli i zbatimit të rregullave etike dhe të sjelljes është i dobët dhe kjo evidentohet në mungesën e vullnetit politik për të siguruar zbatimin e standardeve të vendosura megjithëse standardet kanë një qasje të mirë menduar ndaj etikës duke u harmonizuar edhe me standardet ndërkombëtare. Kuvendi inicioi ndryshime të njëanshme në Rregullore dhe Sekretariati për Etikën mori vendime disiplinore kolektive të pabazuara në verifikime, fakte dhe proces të drejtë. Kryetarja e Kuvendit, në disa raste, ka marrë masën disiplinore “Përjashtim nga seanca plenare” ndaj deputetëve të opozitës por në asnjërin prej këtyre rasteve masa e marrë nuk është formalizuar me aktin juridik konkret të përcaktuar me Rregullore Kuvendi. Sekretariati për Procedurat, Votimin dhe Etikën në marrjen e masave disiplinore i është referuar llogaritjes së afatit me ditë kalendarike ndërkohë që dispozitat e Rregullores, konkretisht neni 65/2, pika 4 përcaktojnë llogaritjen me ditë pune. Kjo, ka shkaktuar përplasje midis mazhorancës dhe opozitës lidhur me mbarimin e afatit 10-ditor.

XIII. Referuar dispozitave të Rregullores, autoriteti i Kuvendit dhe organeve të tij, për respektimin e rregullave të etikës në komunikim, shtrihet edhe ndaj Kryetarit të Kuvendit, Kryeministrit, anëtarëve të Këshillit të Ministrave, drejtuesve/përfaqësuesve të institucioneve kushtetuese apo të krijuara me ligj si dhe ndaj personave të tjerë të pranishëm në Kuvend, por nga të dhënat monitoruese rezulton se parimi i trajtimit të barabartë (ndërmjet deputetëve të të gjithë spektrit politik) nuk ka gjetur respektim. Në mjaft raste është konstatuar përdorimi i një gjuhe të pahijshme dhe joparlamentare, fyese apo kërcënuese nga Kryeministri, ministra apo deputetë të mazhorancës, megjithatë nuk janë marrë masa penalizuese.

XIV. Kuvendi injoroi me vetëdije disa procedura dhe rregulla të rëndësishme të aktivitetit parlamentar, duke sjellë vendime me procedurë të përshpejtuar apo duke shkelur afatet ligjore në nismat e tjera, duke çeduar në dokumentacionin e akteve ligjore dhe konsultimin publik, si dhe duke injoruar pothuajse të gjithë praktikën e mekanizmit të shqyrtimit dhe miratimit të ligjeve në seancë. Në asnjë nga seancat e periudhës 30 tetor – 21 dhjetor nuk pati numërim votash, por deklarim formal, duke marrë të mirëqena votat 100% pro të mazhorancës.

XV. Stafi i ISP evidentoi disa raste kur drejtues të komisioneve parlamentare zhvilluan konsultime individuale në zyrat e tyre me drejtues të institucioneve dhe të grupeve të interesit, të pa protokolluara dhe të pa raportuara ato në dokumentacionin parlamentar. Praktika të tilla krijojnë dyshime mbi integritetin e vendimmarrjeve në parlament dhe ndikimet negative që mund të sjellin lobimet informale.

RAPORTI I PLOTE ME GJETJE DHE REKOMANDIME MUND TE LEXOHET KETU: Parlamenti qe (s)duam – Bilanci parlamentar shtator-dhjetor 2023